Svátek má: Alexandra

Komentáře

Zdeněk Ertl

předseda Sdružení sportovních svazů České republiky

Svoboda spolčovacího práva

Občanská společnost je termín pocházející ve své anglické podobě (tj. civil society) již z 18. století, zatímco v podobě českého ekvivalentu občanská společnost se vyprofiloval nejspíše až v 80. letech minulého století v souvislosti s odporem proti tehdejším evropským totalitním režimům.


Za dobu používání tohoto termínu byla vytvořena celá řada jeho nejrůznějších vymezení a definic, zpravidla však vycházejících z toho, že jde o určitý souhrn nevládních organizací či institucí projevujících a do určité míry také prosazujících zájmy a vůli občanů mimo systém politických stran.

V literatuře přitom ale panuje shoda, že občanskou společnost vytvářejí zejména nevládní neziskové organizace, kam se řadí v prvé řadě privátní nepodnikatelské subjekty (právnické, ale případně i fyzické osoby), snažící se ve společnosti prosazovat své zájmy a společné, sdílené zájmy svých členů, a to zásadně nenásilnými prostředky. Jako příklady se uvádějí zejména různé spolky a nadace (ale například i církve anebo náboženské společnosti). Proto je oblast práva, upravující výkon sdružovacího práva, velmi citlivým indikátorem poměrů ve společnosti.

S určitou mírou zjednodušení tak lze říci, že demokratickými režimy jsou právě ty, v nichž není výkonu sdružovacího práva bráněno, kde výkon sdružovacího práva není omezován, ale naopak podporován. Demokracie je jen stěží myslitelná bez občanské společnosti, což ovšem platí i naopak.

Proto se také úprava spolkového práva, podporující (a vlastně také umožňující) jeho rozvoj zejména minimalizací státních zásahů do sdružovacího práva a jeho výkonu objevuje především právě v takových obdobích, kdy společnost nastupuje cestu k demokracii, směřuje k ní anebo k jejímu posílení.

Pro české země byl v souvislosti s událostmi roku 1848 učiněn zásadní krok v podobě císařského patentu č. 171/1849 ř. z. (říšského zákoníku), kterým se upravuje výkon svobodného práva spolčovacího a shromažďovacího, a podle něhož spolky mohly vznikat bez úředního povolení (ačkoli podléhaly dohledu policejních orgánů). S nástupem porevolučního (tzv. bachovského) absolutismu však byl tento patent nahrazen jiným, konkrétně císařským patentem č. 253/1852 ř. z., o spolcích (podle nějž byl ke vzniku spolku nezbytný úřední souhlas). Následně v době, kdy se císař vzdal podstatné části svých vladařských pravomocí (respektive se vzdal své absolutní moci) se celkem logicky objevuje také nová právní úprava sdružování v zákoně č. 134/1867 ř. z. platného v Čechách.

Příkladem vzájemné podmíněnosti omezování či neomezování výkonu sdružovacího práva a demokratického charakteru státu je například i to, že už 31. března 1939, neboli prakticky dva týdny po obsazení Čech a Moravy německou armádou, byl v tehdejších českých zemích stále platný zákon č. 134/1867 ř. z., o právu spolčovacím, velmi zásadně novelizován. Šlo o vládní nařízení č. 97/1939 Sb., podle kterého bylo možné kterýkoli spolek zakázat proto, že už i jeho zřízení nebylo ve veřejném zájmu. Pokud taková podmínka nastala, musel zemský úřad k zákazu spolku bez dalšího přikročit.

Navíc již existující spolky, které zamýšlely pokračovat i nadále ve své činnosti, musely tento záměr ohlásit okresnímu úřadu nebo policejnímu úřadu a pokud tak neučinily do 31. května 1939, uplynutím následujícího měsíce ze zákona zanikly (jak stanovil čl. II odst. 2 citovaného nařízení č. 97/1939 Sb.). Pouhých 75 dnů od obsazení Čech a Moravy tak většina do té doby existujících spolků zanikla, což svědčí mimo jiné i pro závěr, že jejich existence nebyla (a není) s totalitním režimem nijak slučitelná a že si toho jsou totalitní režimy velmi dobře vědomy.

Velmi podobnou situaci představuje poválečný totalitní zákon č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních, který uložil spolkům, vyvíjejícím činnost v souladu se zájmy pracujícího lidu, přeměnit se na dobrovolné organizace, případně jiné vhodné útvary, nebo se do nich včlenit, přičemž současně zmocnil tehdejší ministerstvo vnitra upravit „zánik zbylých spolků“.  Poválečný totalitní režim tak neponechal nic náhodě, zrušil dosavadní relativně demokraticky pojatou právní úpravu spolčovacího práva v zákoně č. 134/1867 ř. z., platném v Čechách a pod hlavičkou úpravy spolčovacího práva zákon ve skutečnosti fakticky zlikvidoval spolkovou samosprávu.

Tak jako si totalitní režimy pospíšily co možná nejvíce a nejdříve eliminovat výkon sdružovacího práva, tak naopak odstranění deficitu demokracie s sebou nese poměrně rychlé obnovení svobody sdružovacího práva, včetně jeho ústavněprávní úpravy. Samosprávu občanských sdružení plně obnovil již zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, přijatý jen pouhých 130 dnů od policejního zásahu proti studentům a dalším osobám na pražské Národní třídě (jde o zákon ze dne 27. 3. 1990 č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů). I přijetí tohoto zákona tak ilustruje význam občanské společnosti a úpravy sdružovacího práva pro rozvoj demokracie i vzájemnou podmíněnost vzestupu či omezení demokratických procesů a spolkové samosprávy.

Zákon č. 83/1990 Sb. byl v České republice novelizován celkem osmkrát, naposledy zákonem č. 420/2011 Sb.  Následně byl občanským zákoníkem č. 89/2012 Sb. zrušen v celém rozsahu (ačkoli důvodová zpráva hovořila o tom, že se navrhuje zrušit jen jeho podstatnou část) a nahrazen ustanoveními o spolcích v § 214 až 302 tohoto občanského zákoníku.

Podle ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb. vzniklo občanské sdružení registrací, kterou provádělo Ministerstvo vnitra. Vznik sdružení byl tedy založen na registračním principu, který do jisté (značné) míry upravoval třeba již i zákon č. 134/1867 ř. z., naopak totalitní zákon č. 68/1951 Sb. se od něj velmi zásadně odchýlil a podrobil dobrovolné organizace povolovacímu řízení (ke vzniku dobrovolné organizace bylo totiž třeba, aby její organizační řád schválil příslušný státní orgán).



Podstatné je, že zákon č. 83/1990 Sb. ponechával celou oblast založení občanského sdružení mimo svou působnost. Zákon nijak neřešil, jak se vlastně občanské sdružení zakládá a v rámci respektování autonomie občanských sdružení se jím zákon vůbec nezabývá. To znamená, že zákon se zabýval pouze sdruženími již nějakým způsobem založenými, přičemž způsob a okolnosti jejich založení byly zcela stranou jeho zájmu.

Současná právní úprava obsažená v zákoně č. 89/2012 Sb., občanském zákoníku, prakticky sjednotila způsob vzniku téměř všech právnických osob. Spolek tedy vzniká zápisem do veřejného rejstříku úplně stejně jako třeba akciová společnost. Zápis spolku do veřejného, v tomto případě do spolkového rejstříku, se navíc řídí stejnou úpravou jako zápis obchodních společností či družstev, respektive vůbec všech právnických osob, jež vznikají až zápisem do veřejného rejstříku. Tato materie je pro všechny právnické osoby zapisované do veřejných rejstříků upravena zákonem č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob.

Občanský zákoník věnuje úpravě spolků více než čtyřnásobný počet ustanovení (88) nežli zákon o sdružování občanů (21). Značná pozornost je věnována procesu předcházejícímu vzniku spolků, tedy procesu jejich založení (jemuž se zákon č. 83/1990 Sb. nevěnoval). Příkladem v tomto směru je relativně velmi podrobná regulace ustavující schůze spolku v ustanoveních § 222 až 225 obč. zák., přitom se navíc (podle § 222 odst. 1 věty druhé obč. zák.) na ustavující schůzi přiměřeně použijí ustanovení o členské schůzi spolku, tj. ustanovení § 248 až 257 obč. zák.

Již z tohoto výčtu je zřejmé, že úprava založení spolku je relativně velice podrobná a že omezuje oproti zákonu č. 83/1990 Sb. autonomii nositelů sdružovacího práva poměrně podstatně. Tato autonomie (v pojetí obč. zák. spolková autonomie) je omezena dokonce i pokud jde o založení pobočných spolků. Zákon č. 83/1990 Sb. nepředepisoval nic ohledně založení občanského sdružení a upravoval jenom jeho vznik (registrací Ministerstvem vnitra) a tím méně cokoli stanovil o založení organizačních jednotek občanských sdružení. Předepisoval jen pro ten případ, že takové organizační jednotky budou zřízeny, pojednat o nich ve stanovách sdružení. To znamená, že organizační jednotky mohly být zřízeny sice příslušným ustanovením stanov, ale také jakkoli jinak, přičemž ale stanovy v případě jejich zřízení musely obsahovat údaje o nich (což nevylučuje, aby organizační jednotky byly založeny jinak a jindy, především dříve). Naopak podle shora citovaného ustanovení  obč. zák. mohou být pobočné spolky zřízeny jen výslovným ustanovením stanov spolku (tj. toho spolku, který se tím pádem stane spolkem hlavním) anebo způsobem, který je popsán (určen) ve stanovách a tím orgánem spolku, který stanovy spolku k takovému rozhodnutí povolají.

Zatímco dřívější úprava vychází z registračního principu, kdy správní orgán jen registruje jeho existenci, čímž jsou občanská sdružení jako principiálně neziskové subjekty, tvořící základní stavební kameny občanské společnosti, privilegovány oproti jiným právnickým osobám, zejména obchodním společnostem a družstvům, současná právní úprava prakticky sjednotila způsob vzniku téměř všech právnických osob.

Spolek tedy, jak již jsem uvedl, vzniká zápisem do veřejného rejstříku úplně stejně jako třeba akciová společnost. Zápis spolku do veřejného, v tomto případě do spolkového rejstříku, se navíc řídí stejnou úpravou jako zápis obchodních společností či družstev, respektive vůbec všech právnických osob, jež vznikají až zápisem do veřejného rejstříku.

Zápis spolku do spolkového rejstříku, následující po jeho založení, má tedy v současné době konstitutivní povahu. Občanský zákoník tak opustil dříve platný princip, že rozhodnutí, jež vede ke vzniku spolku je toliko deklaratorní (přičemž jeho opuštění bylo až dosud předmětem právních úprav spjatých spíše s totalitou).

Velmi podrobný a obsáhlý občanský zákoník, který mimo jiné upravil komplexně i právní režim právnických osob vznikajících výkonem sdružovacího práva, přináší prakticky jen další omezení vůči dřívější úpravě občanských sdružení, jde tedy de facto o omezení spolkové autonomie celou řadou vesměs kogentních pravidel. Dovoluji si konstatovat, že se nejeví, že by změny, k nimž dospěla právní úprava v obč. zák. byly vyvolány potřebami praxe, jež deficit právní úpravy nepociťovala.

Domnívám se, že v demokratickém právním státě by úprava sdružování měla být co nejvolnější a ne naopak. V dalším komentáři bych rád věnoval pozornost tomu jaká je v současnosti demokracie uvnitř spolků a porovnal její vývoj.

Zdeněk Ertl